1. Схема разграничения правотворческих полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
Предметы ведения и полномочия (и, соответственно. право- творческие полномочия) разграничиваются по трем следующим группам:
1) предметы ведения Российской Федерации;
2) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в рамках которых выделяются:
а) полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения;
б) полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
3) предметы ведения субъектов Российской Федерации.
Как следует из приведенной схемы, правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации состоят из правотворческих полномочий, относящихся:
1) к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
2) к предметам ведения субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации прямо устанавливает перечни предметов, находящихся в ведении Российской Федерации (статья 71) и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Что же касается предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, то, как следует из статьи 73 Конституции Российской Федерации, к ним относятся предметы ведения и полномочия, находящиеся «вне пределов Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». В настоящее время субъекты Российской Федерации по объему правотворческих полномочий не полностью идентичны. Иными словами, нет общего правового режима разграничения предметов ведения и полномочий (правотворческих полномочий) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
В этой связи следует различать общие правила разграничения предметов ведения и полномочий (правотворческих полномочий) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в отношении всех субъектов Российской Федерации, и специальные правила разграничения предметов ведения и полномочий (правотворческих полномочий), установленные договорами о компетенции в отношении отдельных субъектов Российской Федерации.
С учетом сказанного все субъекты Российской Федерации по объему правотворческих полномочий делятся на две большие группы:
1) субъекты Российской Федерации, в отношении которых не установлены особенности правотворческих полномочий, т.е. с которыми не заключены договоры о компетенции;
2) субъекты Российской Федерации, в отношении которых установлены особенности правотворческих полномочий, т.е. с которыми заключены договоры о компетенции.
Субъекты Российской Федерации, входящие в первую группу, обладают одинаковым объемом правотворческих полномочий, определяемых общими правилами.
Субъекты Российской Федерации, входящие во вторую группу, различаются по объему полномочий как между собой, так и в сравнении с субъектами Российской Федерации, входящими в первую группу.
2. Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации
по предметам совместного ведении Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации
В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей
среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа
жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Федеральный закон от 24 июня 1999 года развивает процитированное конституционное положение, устанавливая в статье 12 следующие важные нормы:
"1. По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
2. до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствии с принятым федеральным законом».
3. Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации
По предметам ведения субъектов Российской Федерации последние вправе осуществлять правовое регулирование самостоятельно и в полном объеме.
Значительные затруднения в реализации указанного права обусловлены способом установления в Конституции Российской Федерации предметов ведения субъектов Российской Федерации. Как известно, российская конституция не содержит прямого перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации, относя к ведению субъектов Российской Федерации все вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Означенные затруднения усугубляются тем, что предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены недостаточно четко.
Очевидно, в Конституции Российской Федерации невозможно было с достаточной степенью определенности и детализации разграничить предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами. Очевидно также, то достижение определенности в правотворческих полномочиях субъектов Российской Федерации следует связывать с развитие федерального законодательства и апробацией его положений о региональных полномочиях в законодательной практике субъектов Российской Федерации. Заслуживает одобрения и развития практика определения в федеральных законах полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
Примером такого рода федеральных законов может служить Федеральный закон от 28 августа 1995 года Хi 45-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, который содержит специальные статьи о разграничении полномочий в области местного самоуправления, в том числе статью 5, устанавливающую, что к полномочии органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;
3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6) наделение законом органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;
8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
14) законодательство о муниципальной службе;
15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
Однако пока еще мало федеральных законов, которые, подобно федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, достаточно детально очерчивают региональные правотворческие полномочия. Поэтому важно правильно применять общее конституционное правило: к ведению субъектов Российской Федерации относятся все вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Благодаря остаточному принципу, заложенному в приведенном конституционном правиле, в ведении субъектов Российской Федерации оказывается довольно значительное число вопросов, которые, однако, не представлены в виде конкретных перечней. Такое положение создает условия для охвата правовым регулированием отношений, относящихся к предметам ведения субъектов Российской Федерации. Если вопрос, относящийся к предметам ведения субъекта Российской Федерации, урегулирован на федеральном уровне (в том числе до разграничения предметов ведения и полномочий Конституцией Российской Федерации в 1993 г.), а данным субъектом Российской Федерации нет, то следует руководствоваться федеральным законодательством. Более того, если региональный вопрос приемлемым образом урегулирован федеральным законодательством, то подвергать этот вопрос правовой регламентации в 89 субъектах Российской Федерации вряд ли целесообразно.
Однако если какой-либо субъект Российской Федерации все же воспользовался своим правом урегулировать вопрос, относящийся к его ведению, и при этом сделал это иначе, чем федеральный законодатель, то в этом случае, согласно Конституции Российской Федерации, будет действовать нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (часть б статья 76).
Назад
