§ 1. Общая характеристика правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации

1. Понятие правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации

Правотворческие полномочия — это полномочия субъекта правотворческой деятельности издавать нормативные правовые акты определенного вида (формы) по определенным вопросам (предметам регулирования).

По отношению к субъектам Российской Федерации понятие правотворческих полномочий применимо как к субъекту Российской Федерации в целом, так и к отдельным субъектам правотворческой деятельности (правотворческим органам). Сообразно этому в законодательстве правотворческие полномочия определяются как путем установления правотворческих полномочий непосредственно субъекта Российской Федерации, так и путем установления правотворческих полномочий конкретного правотворческого органа субъекта Российской Федерации. При установлении правотворческих полномочий первым способом возникает необходимость определения правотворческого органа (органов) субъекта Российской Федерации, который (которые) вправе издавать нормативные правовые акты по данному кругу вопросов.

Правотворческие полномочия могут устанавливаться непосредственно как полномочия издавать нормативные правовые акты по каким-либо вопросам или же как предметы ведения и полномочий субъектов Российской Федерации (органов государственной власти субъектов Российской Федерации). В общем плане установление (разграничение) предметов ведения и полномочий означает и установление (разграничение) соответствующих правотворческих полномочий. Однако следует иметь в Виду, что понятия «предметы ведения и полномочия» и «правотворческие полномочия» не совпадают. Первое в отличие от второго помимо полномочий издавать нормативные правовые акты включает также полномочия издавать ненормативные (индивидуальные) правовые акты. Так, по вопросам, отнесенным статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации, в ряде случаев могут издаваться ненормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Например, если лицензирование отдельных видов деятельности может устанавливаться только федеральным законом, то в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, решение о выдаче лицензий конкретным лицам может приниматься органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Правотворческими полномочиями определяется не только круг вопросов, по которым субъект правотворчества вправе издавать нормативные правовые акты (осуществлять нормативное правовое регулирование), но и вид (форма) нормативного правового акта, который может издаваться по данному кругу вопросов. Так, законодательный орган субъекта Российской Федерации по вопросам, входящим в его правотворческие полномочия, принимает законы и постановления, причем предметы регулирования, по которым принимаются акты этих видов, не совпадают: нормативные постановления могут приниматься далеко не по всем вопросам, по которым осуществляется законодательное регулирование.

Вопрос о правотворческих полномочиях субъектов Российской Федерации один из самых важных для практики регионального правотворчества и в то же время, пожалуй, самый неразработанный вопрос в юридической науке. Одним из негативных последствий такого положения является массовое вторжение регионального законодательства в сферу федеральных полномочий.

Повышение уровня законности регионального законодательства с точки зрения соответствия его правотворческим полномочиям субъектов Российской Федерации следует связывать прежде всего с двумя факторами:

во-первых, с тщательным научно-методическим обеспечением работы по выявлению и обоснованию тех сфер общественных отношений, тех конкретных вопросов, по которым регионы вправе осуществлять свою правотворческую деятельность;

во-вторых, с четкой и детальной правовой регламентацией правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации.

2. Правовое регулирование правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации

Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации (правотворческих органов субъектов Российской Федерации) регулируются:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) федеральными законами;

3) договорами (соглашениями), заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

4) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы правового регулирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, определяя правовые акты, которыми осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11), а также вопросы (предметы), находящиеся в ведении Российской Федерации (статья 71), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72), в ведении субъектов Российской Федерации (статья 73).

Среди федеральных законов, регулирующих правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации, прежде всего следует назвать Федеральный закон от 24 июня 1999 года 11 9—ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который устанавливает важные нормы о принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Многие федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, конкретизируют конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Право- творческие полномочия субъектов Российской Федерации регулируются при этом зачастую по следующей схеме:

1) специальная статья федерального закона, определяющая состав законодательства (нормативных правовых актов) в соответствующей сфере (она, как правило, имеется в такого рода законах), в числе нормативных правовых актов указывает законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

2) в специальной статье или даже нескольких статьях даются обобщающие достаточно детализированные перечни полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

З) в тексте федерального закона при регламентации отдельных вопросов определяются правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации по данному вопросу.

Иллюстрацией изложенной схемы регулирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации в федеральных законах может служить Федеральный закон от 17 июля 1999 года т Ч 181—ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» 2, в котором:

1) статья 2, озаглавленная «Законодательство Российской Федерации об охране труда и сфера его применения» гласит: «Законодательство Российской Федерации об охране труда основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»;

2) статья 5 устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда, а статья б — полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда, в числе которых значится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране труда;

З) статья 14 содержит положение, предусматривающее обязанность работодателя обеспечить режим труда и отдыха работников в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а следовательно, и право субъектов Российской Федерации устанавливать в своем законодательстве правила о режиме труда и отдыха работников.

Договорное регулирование правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации получило достаточно широкое распространение. Кроме Федеративного договора, заключенного в 1992 г., договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (договоры о компетенции) в 1994—1999 гг. были заключены примерно с половиной субъектов Российской Федерации.

Правовой режим договоров о компетенции (в том числе требования к их содержанию, форме, порядку заключения и вступления в силу) определен Федеральным законом от 24 июня 1999 года 1 19—ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 24 июня 1999 года).

Названный закон предусматривает два вида договоров о компетенции:

1) договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий;

2) соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 24 июня 1999 года договор о разграничении предметов ведения и полномочий может быть заключен:

а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения;

б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.

Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации.

Соглашение о передаче осуществления части полномочий может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Многие договоры о компетенции, заключенные до вступления в силу Федерального закона от 24 июня 1999 года, вступили в явное противоречие с названным законом. Они подлежат приведению в соответствие с законом в течение трех лет со дня его вступления в силу (статья 32 Федерального закона от 24 июня 1999 года).

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации имеют ограниченные возможности в регулировании правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку они не могут в одностороннем порядке осуществлять разграничение предметов ведения и полномочий. В лучшем случае субъекты Российской Федерации в своих правовых актах могут конкретизировать предметы ведения и полномочия, имеющиеся у субъектов Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов и договоров о компетенции. Кроме того, правовыми актами субъектов Российской Федерации может осуществляться распределение правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации между его органами государственной власти.

Назад