Существование в федеративных государствах конституции федеральной и конституций (уставов) субъектов федерации всегда порождает вопрос об их отношении и соответствии. В самой общей форме он решается на основе верховенства федеральной конституции и подчиненности конституции (устава) субъекта федерации. Целью конституционного соответствия является обеспечение единого правового поля, без которого невозможно функционирование Российской Федерации как целостного государства. Статус субъектов Российской Федерации, их право иметь собственное законодательство чрезвычайно усложнили структуру правовой системы Российской Федерации. Если не добиться строгой иерархии, соответствия федерального и регионального законодательств, то правовая система Российской Федерации станет одним из источников общественно-политической и социально-экономической дестабилизации.

Анализ уставов субъектов Российской Федерации показывает, что в них реализуется идея федеративного устройства Российской Федерации и не содержится претензий на полную самостоятельность.

Так, статья 4 Устава Белгородской области гласит: <(На территории области все граждане и их объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы».

В преамбуле Устава Ленинградской области говорится, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Статья 4 Устава Липецкой области гласит: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы на территории области имеют верховенство и прямое действие...»

Рассматриваемая идея отчетливо выражена в статье 7 Устава Свердловской области.

«1. Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на территории Свердловской области.

2. Законы и иные правовые акты Свердловской области не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации. В случае, если закон или иной правовой акт Свердловской области полностью или частично противоречит федеральному закону, то действует федеральный закон. При этом правовой акт Свердловской области должен быть приведен в соответствие с федеральным законом».

Большинство конституций республик в составе Российской Федерации также закрепляют принцип верховенства Конституции Российской Федерации. Об этом говорится, например, в статье 7 Конституции Республики Удмуртия: «Органы и учреждения, должностные лица, граждане и их объединения действуют в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации».

В статье 1 Степного Уложения (Основного закона) Республики Калмыкия также признается, что «Республика Калмыкия есть равноправный субъект Российской Федерации, является ее составной, неделимой частью и осуществляет свою деятельность в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации, Степным Уложением (Основным законом) Республики Калмыкия, а также иным законодательством Российской Федерации и Республики Калмыкия». Аналогичные положения содержатся в конституциях Республики Бурятия, Республики Карелия.

В ряде конституций республик этот вопрос решается по иному. К примеру, Конституция Республики Ингушетия содержит следующую правовую конструкцию: «Законы и иные нормативно- правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия». Ряд республик признает верховенство федеральных законов, но только по предметам ведения Российской Федерации и переданным на рассмотрение Российской Федерации вопросам в сфере совместного ведения. Конституция Республики Башкортостан, провозгласившей себя суверенным государством, в статье 5 утверждает: «Законы Российской Федерации, принятые по вопросам, добровольно переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан». В рамках этой конструкции остается открытым вопрос о действии на территории Республики Башкортостан иных законов Российской Федерации. Некоторые республики вообще не упоминают о Конституции Российской Федерации или о соответствии своей конституции. Конституции Российской Федерации. К их числу относятся Республика Дагестан, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика, Республика Татарстан.

Аналогичные проблемы соответствия уровней законодательства существуют и в вопросах установления статуса субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями республик, уставами иных субъектов Российской Федерации.

Можно выделить несколько подходов к определению статуса субъекта Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

1. В конституциях большинства республик, за некоторым исключением (Республика Ингушетия, Республика Калмыкия), отмечается, что они являются суверенными государствами.

Так, статья 61 Конституции Республики Северная Осетия Алания провозглашает: «Республика Северная Осетия-Алания суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации». Это положение прямо противоречит Конституции Российской Федерации, в которой не говорится о суверенности субъектов Российской Федерации.

2. В конституциях республик Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Коми, Ингушетия, Саха (Якутия) указывается в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, что они являются субъектами Российской Федерации. При этом некоторым из них это не мешает принимать иные правовые нормы, связанные с установлением статуса субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам (Республика Башкортостан, Республика Бурятия).

З. Ряд республик в своих конституциях признают свое участие в Российской Федерации, но только на основе федеративного договора, что также противоречит Конституции Российской Федерации. Так, в статье 1 Конституции Республики Тыва говорится: «Республика Тыва признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного Договора и договорных отношений...». Более того, это единственная республика, которая в своей конституции провозгласила право на выход из состава Российской Федерации: «Республика Тыва — суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации, имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва».

Теоретически проблема выхода субъекта из состава федерации может иметь место только в случае, если федерация была образована на основе союза государств, но не тогда, когда она создавалась «сверху» актами государственных органов федерации. В настоящее время ни одна конституция не предусматривает права выхода субъектов из состава федерации, поскольку это не только разрушает целостность и стабильность федеративного государства, но и противоречит интересам других субъектов федерации.

4. Республика Татарстан идет дальше, определяя себя как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Ни одно государственное образование не может входить в федерацию и одновременно заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Это положение противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Татарстан, как и все другие республики, находится в составе Российской Федерации.

5. Исключительный случай представляет Чеченская Республика, в преамбуле конституции которой республика провозглашается «самостоятельным суверенным государством» и «равноправным субъектом в системе мирового содружества наций», что по сути дела означает отрицание факта нахождения Чеченской Республики в составе России.

6. Некоторые республики (Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия) закрепили в своих конституциях норму, согласно которой их отношения с Российской Федерацией строятся на основе делегирования части своих полномочий в пользу Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 60 Конституции Республики Бурятия провозглашает: «Отношения между органами государственной власти Республики Бурятия и Российской Федерации являются конституционно-договорными».

Статья 20 Конституции Республики Башкортостан определяет: «Отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными».

В статье 37 Конституции Республики Саха (Якутия) установлено: «Республика Саха (Якутия) обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею делегируются добровольно, на основе договора, в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации и осуществляются с ее участием».

Конституция Российской Федерации, в отличие от Федеративного договора, прямо не закрепляет государственный суверенитет республик в составе Российской Федерации, хотя и называет их государствами. Более того, необходимо отметить конституционную природу российского федерализма. Российская Федерация существовала и до подписания Федеративного договора. Неслучайно в его преамбуле есть такие слова: «...стремясь к качественному обновлению федеративных отношений ...». Субъекты Российской Федерации не являются учредителями Российской Федерации. Российская Федерация создана не традиционным способом, т.е. волей ее субъектов, а «сверху» и имеет свои полномочия независимо от них.

Уставы иных субъектов Российской Федерации исходят из федеративного устройства России, соблюдения конституционного строя, установленного федеральной Конституцией. Они не предъявляют каких-либо претензий на государственный суверенитет либо иной статус, не предусмотренный российской конституцией, в них провозглашаются принципы равноправия субъектов РФ, единства и неделимости территории России.

Основу статуса субъектов Российской Федерации составляют следующие конституционные положения:

1) территория субъекта Российской Федерации является неотъемлемой частью территории Российской Федерации. Субъект Российской Федерации не имеет права выхода из Российской Федерации. Территория субъекта Российской Федерации не может быть изменена без его согласия;

2) на территорию субъекта Российской Федерации распространяется суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Субъекты Российской Федерации, в том числе республики, не обладают суверенитетом;

3) субъект Российской Федерации имеет свою конституцию (республики) или устав (все другие субъекты), а также законодательство;

4) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

5) все субъекты Российской Федерации равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

6) статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Исходя из этих положений и должны формулироваться положения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации о статусе субъектов Российской Федерации2.

Вопрос о соответствии конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральному законодательству имеет две стороны.

Во-первых, его обсуждение возможно в рамках юридик-формального подхода, предполагающего прежде всего выяснение вопроса о природе российской федерации как конституционной или конституционно-договорной федерации и характере акта, ее учредившего. Единой позиции, в том числе в среде конституционалистов-практиков и законодателей, по данному вопросу не существует 3.

Ряд республик признает свое нахождение в составе Российской Федерации только на основе Федеративного договора (Республика Тыва), а Президент Республики Татарстан утверждает, что договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан доминирует над Конституцией России и Конституцией Республики Татарстан4. Такая же позиция закреплена в статье 70 Конституции Республики Башкортостан. С таким положением, на наш взгляд, нельзя согласиться. Российская Федерация имеет конституционную, а не конституционно-договорную или просто договорную основу: Конституция Российской Федерации предусматривает заключение договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а не между Российской Федерацией в целом и ее субъектами, и если договор не противоречит Конституции Российской Федерации5.

Во-вторых, вопрос о соответствии друг другу различных уровней законодательства (федерального и регионального) есть вопрос практико-политический. Именно исходя из соображений политической целесообразности, соотношения сил между различными элитными группами как федерального, так и регионального уровня, до настоящего времени рассматривались и рассматриваются вопросы приведения регионального законодательства (в том числе конституционного) в соответствие с федеральным. Изменение соотношения сил на политической карте России в 1999—2000 гг. закономерно привело к новой постановке указанного вопроса. Заметим, что динамика регионального законодательства в направлении повышения соответствия законодательству федеральному может использоваться в политической борьбе, вновь превращаясь в вопрос не права, а политики. Нужно учитывать, что и в этом случае речь идет о том, что в свое время Р.Иеринг назвал борьбой за право «внутри» самого права. другими словами, политическая борьба сегодня так или иначе должна (и даже обречена) проходить в рамках правового поля с использованием формально-юридических механизмов и процедур.

Таким образом, в настоящее время с учетом имеющейся в середине 90-х гг. расстановки политических сил и инертности самого процесса конституционного (уставного) правотворчества сложилась нестандартная ситуация, в которой не существует более или менее единообразного правового решения принципиальных вопросов федеративного устройства России.

С одной стороны, практически все уставы и ряд конституций субъектов Российской Федерации закрепляют верховенство Конституции Российской Федерации. С другой — некоторые республики признают верховенство федерального законодательства, но лишь по предметам ведения Российской Федерации. Зачастую в уставах и конституциях субъектов Российской Федерации подчеркивается верховенство на их территории положений собственных уставов и конституций, законов субъектов Российской Федерации, и часто положения о верховенстве и приоритете конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации формулируются без учета положений Конституции Российской Федерации о верховенстве и действии Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Особую роль в вопросе о соответствии конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству играет законодательная динамика. Принятие в последнее время целого ряда федеральных законов фактически оставило вне правовых рамок большинство конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Сложность проблемы возрастает в связи с особым статусом конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, предполагающим ради достижения политико-правовой стабильности усложненные процедуры их принятия и изменения.

Помимо особой процедуры изменения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации ситуацию с приведением в соответствие конституций (уставов) субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством осложняют политические и структурные напряжения во взаимоотношениях властей в субъектах Российской Федерации, которые по отдельности имеют формально-юридические возможности блокировать законотворческий процесс. Изучение ситуации, сложившейся в целом ряде регионов России, позволяет предположить, что взаимоотношения в системе разделения властей на региональном уровне являются одним из самых принципиальных факторов конституционной (уставной) динамики в субъектах Российской Федерации.

Анализ конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует о многообразии вариантов разделения законодательной и исполнительной ветвей власти.

Рассмотрим некоторые примеры, в которых отражается достаточно противоречивая модель разделения властей в субъектах Российской Федерации. Типичный пример — институт подписания и обнародования законов. В конституционном законодательстве давно введена практика подписания и обнародования законов главой исполнительной власти для создания сдержек и противовесов, недопущения абсолютизации законодательной власти. Между тем в Конституции Республики Хакасия право подписания законов субъекта Федерации закреплено за руководителем законодательного органа.

Иная модель организации государственной власти заложена в Уставе Тверской области, где существует два высших должностных лица: губернатор, который является высшим должностным лицом только исполнительной власти, и председатель Законодательного Собрания области, который представляет законодательную власть области и несет ответственность за принятие законов. В рамках данной модели и построена логика взаимоотношений законодательного и исполнительного органов государственной власти в процессе подписания и обнародования законов. Губернатор наделен лишь правом одобрения нормативного правового акта и правом вето, которое может быть преодолено не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Законодательного Собрания.

Небезынтересным является и решение регионами вопроса о назначении референдума на территории субъекта Российской Федерации. Этот вопрос принципиально важен с точки зрения возможности использования механизма референдума для внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Существует три варианта решения вопроса о назначении референдума.

Во-первых, в ряде субъектов Федерации право назначать референдумы принадлежит главе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, в республиках Бурятия, Ингушетия, Марий Эл, Ленинградской области).

Во-вторых, в таких субъектах Российской Федерации, как Башкортостан, Мордовия, Карачаево-Черкесия, Коми и некоторые другие, высшие должностные лица — главы исполнительной власти таким правом не обладают, ойо относится к прерогативе законодательного органа субъекта Российской Федерации. В Свердловской области, где существует двухпалатный законодательный орган, право принятия решения о проведении областного референдума принадлежит Палате Представителей Законодательного Собрания.

В-третьих, право назначения референдума принадлежит как исполнительному, так и законодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их полномочий, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (республик Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Иркутской области).

Напряжение во взаимодействии законодательной и исполнительной ветвей власти проявляется также в определении границ влияния законодательной (представительной) власти на структуру и деятельность исполнительной власти, и, соответственно, границ обратного влияния. Принципиально важными являются такие проблемы, как утверждение кандидатур на ключевые должности исполнительной власти (и освобождение от них) и установление пределов парламентского контроля и т.д. Здесь наблюдается большое разнообразие решений начиная с того, что глава субъекта Российской Федерации (глава исполнительной власти) самостоятельно назначает и освобождает от должности руководителей и иных должностных лиц исполнительной власти субъекта Российской Федерации, до необходимости получения согласия от законодательного органа субъекта Российской Федерации на назначение не только председателя правительства, но и его заместителей, всех членов правительства и даже отдельных министров.

В ряде конституций (уставов) субъектов Российской Федерации закреплено право главы исполнительной власти инициировать досрочный роспуск законодательного органа. Такая возможность предусмотрена, в частности, в Уставе Свердловской области в случае, если законодательный орган трижды не дает согласия на назначение главы правительства области. В свою очередь в разделе о полномочиях Областной думы содержится норма о «выдвижении обвинения против Губернатора Свердловской области для решения вопроса об отрешении его от должности».

Ситуацию обострило принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитёльных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который, думается, нарушает систему сдержек и противовесов в пользу законодательной власти.

Статья 9 указанного закона допускает роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта РФ в единственном случае — в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

В свою очередь федеральный закон предусматривает досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в частности, в случаях его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации или выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Основанием для выражения недоверия может быть издание им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанное противоречие в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.

Итак, разнообразие подходов к решению сложнейших конституционных вопросов не просто допустимо, но и закономерно. Однако правовые пределы, обусловленные не только изменением политических обстоятельств, но и достаточно стабильными общими параметрами модели федеративного устройства, закрепленными в Конституции Российской Федерации, с неизбежностью диктуют свою логику развития конституционного (уставного) процесса в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время логика этого процесса, безусловно, направлена на постепенное устранение противоречий между конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. Причем вопрос об этом, возможно, будет стоять настолько остро, что речь пойдет об изменении самых принципиальных параметров конституционного устройства государственной власти субъектов Российской Федерации. С юридико-формальной точки зрения этот процесс будет выражаться не просто во внесении частных изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, а фактически о принятии новых редакций этих нормативных правовых актов или даже новых конституций (уставов).

Таким образом, в настоящее время значительная часть основных нормативных правовых актов (конституций, уставов) субъектов Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации и федеральным законам. К сожалению, до последнего времени дальше констатации этого факта Министерством юстиции дело не шло. даже Конституционный Суд Российской Федерации не уделял должного внимания данной проблеме. Ситуация усугублялась тем, что эта проблема всегда имела и имеет у нас не столько юридический, сколько политический характер. Между тем даже при наличии политической воли вопрос необходимо решать в правовом поле, создавая и совершенствуя административные и судебные механизмы воздействия на субъекты регионального правотворчества6. Причем этот процесс, на наш взгляд, должен быть двусторонним. С одной стороны, необходимо приводить региональное законодательство в соответствие с федеральным, с другой — постоянно работать над совершенствованием федеральных законов

Назад