§ 1. Политико-правовой статус конституции (устава) субъекта Российской Федерации

Анализ политико-правового статуса конституции (устава) субъекта Российской Федерации невозможен без понимания сущности конституции как основного политико-юридического документа в государстве. Конституция законодательно выражает решение фундаментальных проблем человеческого общества: отношение общества и государства, пределы естественных и гражданских прав и свобод человека, принципы и модель государственного устройства, правовые принципы и нормы, высшие государственно правовые ценности, основные принципы экономической и социальной жизни. При этом главное заключается в том, что конституция должна защищать человека от власти, ибо содержание конституции по сути основывается на понимании опасности ничем не ограниченной власти государства для свободы и благосостояния человека 1. Любое цивилизованное общество нуждается не только в конституции как некоем формально-правовом акте, но в создании режима ее неуклонного соблюдения. Конституция и конституционный режим, фиксирующие на практике основные параметры общественного и государственного устройства, фактически и являются критериями цивилизации.

Конституция, как правило, закрепляет суверенитет народа, признавая тем самым, что никто и ничто, в том числе и прежде всего государственная власть, не вправе отнять у народа его естественное право самостоятельно решать свою судьбу. Неслучайно именно народ признается единственным носителем суверенитета. Неслучайно также определенным нормам или всей конституции придается статус прямого и непосредственного действия. Прямое действие конституции наиболее важно для защиты прав и свобод гражданина.

Необходимо выделить еще одно из важнейших назначений конституции — она устанавливает систему органов государственной власти, статус высших органов государственной власти. При этом, как правило, подчеркивается наличие у государства признака суверенности. В этом случае суверенитет государства означает верховенство и независимость государственной власти как внутри страны, так и по отношению к другим государствам. Из признания верховенства государственной власти вытекает, что на территории данного государства нет другой конкурирующей публичной власти, издающей параллельные законы.

Эти выводы чрезвычайно важны для понимания нового российского федерализма, для понимания того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию Российской Федерации, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность всей своей территории, что на территории России не может быть иных неограниченных суверенитетов, что субъекты Российской Федерации, даже обладая статусом государства, могут рассматриваться только как имеющие «остаточный» суверенитет. Это полностью соответствует статье 73 Конституции Российской Федерации, которая предоставляет субъектам Федерации «всю полноту государственной власти», но только за исключением предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Особую значимость данные выводы приобретают для развития регионального законодательства, поскольку из них вытекает признание безусловного приоритета федеральных правовых актов в случае несоответствия их конституциям (уставам) и иным законам субъектов Российской Федерации.

Различаются две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Унитарное государство — единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью. Унитарная форма государства предполагает изначальное признание государственных полномочий только за центральной властью, все решения которой являются обязательными и неукоснительно выполняются местными органами. Федеративное государство характеризуется несколькими основными признаками. Во-первых, предполагается наличие двух относительно самостоятельных уровней государственной власти и управления. Во-вторых, федеративное государство это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью, своей конституцией, своим законодательством. Субъекты такого союза имеют, как правило, одинаковый статус и равные права. В-третьих, установленная конституцией (уставом) субъекта федерации собственная компетенция (предметы ведения) может быть определена в виде прямо перечисленных или остаточных полномочий сферы совместной компетенции.

Одни федеративные государства строят федеративные отношения с учетом этнических факторов (Индия), другие используют территориальный признак (США), третьи и то, и другое (Россия). Число субъектов в федерации также различно: от двух в Танзании до 89 в России. В абсолютном большинстве федераций их субъекты обладают одинаковым правовым статусом, что теоретически является более предпочтительным, так как это должно исключать возникновение политико-юридических противоречий между составными частями федерации.

Федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности: распасться на независимые государства или скатиться к излишней централизации и унитаризму. Поэтому для любого федеративного государства чрезвычайно важно достичь гармонии в отношении частей и целого, согласования интересов в четких правовых нормах. Эту задачу и решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, основы их взаимоотношений между собой.

Особенностью ситуации, складывающейся в Российской Федерации в настоящее время, является то, что ее государственное устройство, в частности основание ее федерализма, переживает переходный период, обретая новую форму. При этом если вербальные формулировки правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, пока остаются неизменными, то их фактическое содержание реально модифицируется. Сегодня Россия фактически опробует на своем опыте практику целого ряда развитых стран со стабильными (в формальном смысле) конституциями, включающими нормы, фактическое содержание которых зависит от правоприменительной практики. Между тем формальная стабильность конституционных норм всегда предполагает наличие механизмов «постоянной конституционной конвенции», позволяющих придти к согласию по поводу изменяющегося под влиянием политико-правовой среды содержания этих норм.

Таким образом, России еще предстоит буквально открыть для себя возможности реализации различных нюансов модели федеративного устройства, заложенной в Конституции Российской Федерации. При этом границы этой модели останутся (до изменения положений самой Конституции РФ) неизменными.

Российская Федерация состоит из следующих субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституции имеют республики, уставы иные субъекты Российской Федерации.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации — это основной закон субъекта Российской Федерации, принимаемый им самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и устанавливающий систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, принципы местного самоуправления, административно-территориальное устройство, экономические и финансовые основы данного субъекта Российской Федерации, а также регулирующий ряд других вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации.

Правовая природа конституции (устава) субъекта Российской Федерации проявляется в следующем:

1) конституция (устав) субъекта Российской Федерации является основным законом данного субъекта Российской Федерации. Иные законы субъекта Российской Федерации не могут издаваться в форме конституции (устава);

2) конституция (устав) субъекта Российской Федерации наряду с Конституцией Российской Федерации определяет статус данного субъекта Российской Федерации;

З) конституция (устав) субъекта Российской Федерации имеет прямое действие на всей территории данного субъекта Российской Федерации;

4) конституция..(устав) субъекта Российской Федерации имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем иным нормативным правовым актам данного субъекта Российской Федерации.

Особенностью статуса конституции (устава) субъекта Российской Федерации как основного закона является усложненный правовой режим ее принятия и изменения.

Можно выделить три основные формы принятия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Во-первых, практически все уставы и многие конституции субъектов Российской Федерации приняты их законодательными органами. Во-вторых, путем референдума (Республика Татарстан и Республика Ингушетия). В-третьих, специальным органом — Конституционным Собранием (Республика Дагестан и Республика Калмыкия).

Везде предусмотрено квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного органа для положительного решения вопроса о принятии или изменении конституции (устава) субъекта Российской Федерации. К примеру, в Республике Башкортостан закон о внесении изменений и дополнений в конституцию считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Законодательной Палаты и не менее двух третей от общего числа депутатов Палаты Представителей Государственного Собрания Республики. В Республике Саха (Якутия) конституция принимается на совместном заседании палат Государственного Собрания при квалифицированном большинстве голосов. Особый порядок принятия новой конституции существует в Республике Мордовия, где после принятия в парламенте не менее, чем двумя третями от общего числа депутатов она выносится на всенародное голосование.

Особыми процедурами сопровождаются изменения разделов, закрепляющие основы конституционного строя, правового статуса личности. Так, в Республике Удмуртия поправки в «обычные» главы конституции вносятся двумя третями депутатов законодательного органа либо половиной граждан на референдуме, а поправки в главы, закретiляющие основы конституционного строя, — тремя четвертями депутатов парламента либо двумя третями голосов граждан на референдуме.

Следует отметить особенность Устава Ярославской области, согласно которому раздел 9, предусматривающий порядок внесения изменений в устав, вообще не может быть пересмотрен.

В некоторых республиках для внесения изменений в конституцию предусмотрена народная законодательная инициатива. Так, в Республике Тыва с предложением об изменении конституции республики может выступить группа избирателей численностью не менее одной тысячи человек, в Республике Ингушетия — не менее десяти тысяч, а в Республике Удмуртия не менее пятидесяти тысяч.

Статусом, назначением конституции (устава) субъекта Российской Федерации определена ее структура.

Большинство конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеют схожую структуру. Как правило, в них отражены пять основных блоков проблем.

Первый блок посвящен основам конституционного строя. Здесь фиксируются основные принципы общественно-политического строя, форма правления и т.д.

Второй блок содержит основы правового положения личности в государстве и обществе. Закрепляются права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Третий блок касается статуса субъекта Российской Федерации и его административно-территориального устройства.

Четвертый блок посвящен системе органов государственной власти и основам местного самоуправления.

Пятый блок закрепляет предметы ведения субъекта Российской Федерации и порядок их реализации.

В ряде конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеются разделы, посвященные описанию государственных символов и установлению статуса столицы.

Практически все конституции (уставы) субъектов Российской Федерации содержат преамбулу вводную часть. Это своеобразная увертюра к тексту. В ней провозглашаются основные идеалы, нравственные ценности, идеи свободы, справедливости, демократии и т.п.

Все конституции (уставы) субъектов Российской Федерации имеют главу, посвященную порядку принятия и внесению в них изменений и дополнений. Во многих выделены разделы, посвященные заключительным и переходным положениям.

Назад