1. Понятие регионального правотворчества
Термин «региональное правотворчество» вошел в научный и практический оборот сравнительно недавно с тех пор, как на основании новой Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., Россия стала развиваться как федеративное государство, а субъекты Российской Федерации получили право иметь свое законодательство. Термин «региональное правотворчество» (применительно к России) равнозначен термину «правотворчество субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Однако некоторая условность термина «региональное правотворчество» компенсируется его лаконичностью — свойством достаточно важным, чтобы стать предпосылкой для укоренения этого термина в словоупотребительной практике. Впрочем, в официальных документах предпочтительнее все же употреблять более строгие термины «правотворчество субъектов Российской Федерации» или «правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации».
Признаки регионального правотворчества лучше всего выявить, отталкиваясь от общего понятия «правотворчество».
Правотворчество (или иными словами — правотворческая деятельность) — это деятельность по изданию (т.е. принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов.
Стоит отметить, что выражение «издание нормативного правового акта» здесь использовано в широком правотворческом смысле, что вполне оправдано. Иногда это выражение употребляется в более узких значениях, например как аналог выражений «принятие нормативного правового акта» или «опубликование нормативного правового акта». Вероятно, в обиходном употреблении это допустимо. Но в официальных документах и тем более в нормативных правовых актах термин «издание нормативного правового акта» целесообразно использовать для обозначения совокупности основных правотворческих действий, включающей принятие, официальное опубликование (обнародование) и введение в действие нормативного правового акта.
Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на различных уровнях — федеральном, региональном (субъектов Российской Федерации) и муниципальном. В зависимости от иерархического уровня правотворчество можно подразделить на:
1) федеральное правотворчество;
2) региональное правотворчество;
З) муниципальное правотворчество.
Региональное правотворчество (правотворчество субъектов Российской Федерации) — это деятельность по изданию (т.е. принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.
2. Виды регионального правотворчества
Региональное правотворчество в зависимости от того, какой властью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, можно подразделить на:
1) региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации);
2) региональное исполнительное правотворчество.
Применительно к тем субъектам Российской Федерации, где имеются конституционные (уставные) суды, думается, есть основания говорить о таком виде правотворчества, как судебное. В самом деле, конституционные (уставные) суды могут принимать правовые акты нормативного характера. Наглядным примером здесь могут служить постановления конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации о признании закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской .Федерации не соответствующим конституции (уставу) данного субъекта Российской Федерации. Такой акт утрачивает свою юридическую силу. Постановлениями конституционного (уставного) суда по сути вносятся изменения в состав действующих правовых актов (юридических норм) данного субъекта Российской Федерации, а стало быть, эти постановления имеют правотворческий характер (правотворческий характер имеют правовые акты, не только устанавливающие юридические нормы, но и отменяющие их). Кроме того, правовые акты конституционных (уставных) судов о толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации также имеют пусть производный, но все же нормативный характер, поскольку должны применяться всякий раз, когда реализуется истолкованная судом норма конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Наиболее важным видом регионального правотворчества является (во всяком случае, должна являться) законодательная деятельность субъектов Российской Федерации (региональная законодательная деятельность) — правотворческая деятельность по принятию, официальному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) Российской Федерации.
Региональное исполнительное правотворчество это правотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации по принятию, официальному опубликованию и введению в действие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Региональное исполнительное правотворчество должно осуществляться на основании конституции (устава) и иных законов соответствующего субъекта Российской Федерации.
3. Субъекты регионального правотворчества
Субъекты регионального правотворчества — это субъекты, правомочные издавать (принимать) нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.
В обобщающем политико-правовом смысле субъектами регионального правотворчества выступают сами субъекты Российской Федерации. На это указывает и термин «правотворческая деятельность субъекта Российской Федерации» и, что более важно, Конституция Российской Федерации, гласящая: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов» (часть 4 статьи 76). Показательно, что в Уставе Свердловской области так и сказано: «Свердловская область творит законы» (статья 1).
Однако субъекты Российской Федерации как сложные политико-юридические образования осуществляют правотворческую деятельность через свои органы государственной власти или население путем проведения референдума. Поэтому при строгом юридическом подходе в качестве субъектов регионального правотворчества следует рассматривать, во-первых, правотворческие органы (органы правотворчества) субъекта Российской Федерации и, во- вторых, население субъекта Российской Федерации, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации.
Правотворческий орган (орган правотворчества) Российской Федерации это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, правомочный издавать нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.
Правотворческие органы субъектов Российской Федерации — основные субъекты регионального правотворчества. Подавляющее большинство нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации издается именно правотворческими органами, а не населением путем проведения референдума.
Правотворческие органы субъекта Российской Федерации в зависимости от их принадлежности к законодательной или исполнительной власти подразделяются на законодательные и исполнительные.
Каждый субъект Российской Федерации имеет только один законодательный правотворческий орган законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, наименование и структура которого устанавливаются конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации законодательные органы именуются законодательными собраниями, государственными советами, думами (например, Государственный Совет Чувашской республики, Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, Законодательное Собрание Республики Каре
лия, Магаданская областная дума, Дума Ханты-Мансийского автономного округа).
Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в большинстве состоят из одной палаты. В тех случаях, когда законодательный орган имеет двухпалатную структуру (например Законодательное Собрание Республики Карелия состоит из Палаты Республики и Палаты Представителей, а Законодательное Собрание Свердловской области — из Областной думы и Палаты Представителей), субъектом законодательной деятельности выступает в целом законодательный орган, а не каждая из его палат.
Законодательный орган субъекта Российской Федерации как единственный государственный орган, осуществляющий законодательную деятельность субъекта Российской Федерации, необходимо отличать от иных участников законодательного процесса. Дело в том, что субъектом законодательной деятельности следует считать не любого участника законодательного процесса, а только того, кто принимает законы, т.е. осуществляет законодательную власть. Иной подход размыл бы фигуру субъекта законодательной деятельности и вверг бы исследователя в неразрешимые противоречия. Действительно, участниками законодательного процесса являются и различные субъекты законодательной инициативы, которые вносят в законодательный орган законопроекты и поправки к ним, и отдельные депутаты (члены) законодательного органа, которые принимают участие в обсуждении законопроектов, и палаты в двухпалатных законодательных органах, которые последовательно рассматривают законопроекты, и в целом законодательный орган, который принимает законы, и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который подписывает и обнародует законы, и ряд других субъектов. Но считать всех этих участников законодательного процесса субъектами законодательной деятельности нельзя, поскольку не все они осуществляют законодательную власть. Даже высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, подписывающее и обнародующее принятый закон, нельзя считать субъектом законодательной деятельности, ибо в этом случае пришлось бы признать, что оно осуществляет законодательную власть, а это противоречит принципу разделе-ния властей. для лучшего восприятия обозначенной позиции, согласно которой субъектом законодательной деятельности является не любой участник законодательного процесса, а только тот, кто принимает закон и тем самым осуществляет законодательную власть, уместно провести аналогию между законодательным процессом и судебным гражданским процессом. Участниками последнего выступают стороны, третьи лица и прокурор. Но только суд. принимающий судебный правовой акт, осуществляет судебную власть, и только он может считаться субъектом судебной деятельности (власти).
Таким образом, субъектами законодательной деятельности субъекта Российской Федерации являются:
1) законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации;
2) население субъекта Российской Федерации, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации.
Исполнительными правотворческими органами субъекта Российской Федерации являются:
1) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации);
2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
З) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.
Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации именуются по-разному, чаще всего «президент» (в республиках) или «губернатор» (в других субъектах Российской Федерации). Несмотря на то, что высшее должностное лицо не является организацией (коллективным образованием), оно тем не менее является органом государственной власти — правотворческим органом. Теории и законодательной практике не чужды единоличные органы власти и управления.
Высшие исполнительные органы государственной власти в большинстве случаев именуются «правительство» или «администрация».
Исполнительные органы государственной власти, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, образуются в виде министерств, комитетов, управлений, департаментов, других подразделений. Обобщенно их можно именовать ведомствами. В отдельных субъектах Российской Федерации (например в Свердловской области) ведомства не наделены правом издавать нормативные правовые акты субъекта Российской Феде
рации, имеющие общее действие (значение) на всей территории, и тем самым исключены из состава исполнительных правотворческих органов субъекта Российской Федерации в целом. В то же
время такие ведомства сохраняют право издавать нормативные правовые акты внутриведомственного действия (значения).
4. Принципы регионального правотворчества
Законодательная деятельность сложна и ответственна. Ее порядок более или менее детально регламентируется нормативными правовыми актами соответствующих субъектов Российской Федерации. Общие требования к региональному правотворчеству можно сформулировать как принципы регионального правотворчества.
В качестве принципов регионального правотворчества, думается, можно рассматривать принципы:
1) законности нормативных правовых актов;
2) отражения в законодательстве интересов населения;
З) обеспечения демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов;
4) единства, полноты и непротиворечивости системы нормативных правовых актов;
5) согласованности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством;
6) обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов;
7) открытости и доступности информации о нормативных правовых актах.
5. Правовые основы регионального правотворчества
Правовую основу регионального правотворчества составляют нормативные правовые акты, определяющие юридическую возможность регионального правотворчества, его юридические параметры и порядок осуществления, иными словами — правовой режим правотворчества.
Правовой основой регионального правотворчества и регионального законодательства служит прежде всего Конституция Российской Федерации, в статье 5-й которой провозглашено: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства.
Ряд важнейших параметров регионального правотворчества устанавливается Федеральным законом от 6 октября 1999 года 1 84—ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Этот закон, в частности, определяет:
— основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации (статья 4), его основные правотворческие полномочия с указанием вопросов, по которым принимаются законы, и вопросов, по которым принимаются постановления законодательного органа (статья 5);
— основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (статьи 6—8);
— систему и основы деятельности (в том числе правотворческой) исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, их основные полномочия и требования к правовым актам высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (статьи 17—22); — общие положения об ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации (статья 26) и обжаловании правовых актов субъекта Российской Федерации (статья 27).
На региональном уровне правовые основы правотворчества субъектов Российской Федерации заложены в конституциях (уставах) соответствующих субъектов Российской Федерации. В них, в частности, определяются правотворческие органы, их полномочия, виды правовых актов и основы правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации.
Вопросы правотворчества регулируются и другими законами субъектов Российской Федерации. Типичными являются региональные законы о порядке официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отдельные вопросы правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации регламентируются в законах об этих органах (например в законе о правительстве субъекта Российской Федерации). Во многих субъектах Российской Федерации действуют специальные законы о правотворчестве и правовых актах, так называемые «законы о законах». В их числе можно назвать следующие: Закон Тверской области от 20 октября 1994 года Тi З «О нормативных актах Тверской области»; Закон города Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы»; Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 года . 7—КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»; Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 15 августа 1995 года .ГЧ 13—ОЗ «О законах и иных нормативно-правовых актах»; Закон Алтайского края от 24 августа 1995 года Х 8—ЭС «О право- творческой деятельности»; Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года 1Ч 42—З «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», Закон Свердловской области от 10 марта 1999 года № 4—ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» (более полный перечень такого рода законов приведен в подразделе 1.3 Указателя, прилагаемого к настоящему изданию).
Специальные законы субъектов Российской Федерации о правотворчестве и правовых актах следует рассмотреть подробнее.
Необходимость принятия законов о правотворчестве и пра- новых актах как на федеральном, так и на региональном уровне не. нуждается в обширных доказательствах, поскольку это уже сделала сама законодательная практика, о чем свидетельствуют более ЗО соответствующих законов, принятых в субъектах Российской Федерации 3. Однако и в научном, и в правотворческом аспектах актуальным остается вопрос о том, каким должен быть «закон о законах». Уже принятые в регионах такого рода законы существенно отличаются друг от друга по содержанию и объему.
В сжатом виде суть концепции регионального «закона о законах» можно было бы сформулировать следующим образом. «Закон о законах должен системно, в необходимой мере полно и детально регулировать весь комплекс вопросов, связанных с право-. творческой деятельностью субъекта Российской Федерации, в том числе с подготовкой, внесением, рассмотрением, принятием, опубликованием, вступлением в силу, действием, реализацией, изменением и отменой нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, ненормативных правовых актов региональных органов государственной власти с участием субъекта Российской Федерации в правотворческой деятельности Российской Федерации, а также вопросы правотворческой деятельности муниципальных образований.
Региональный «закон о законах», базирующийся на такой концепции, вполне может быть принят в форме кодекса (например законодательного кодекса), которая как раз и ориентирует на системность, комплексность, полноту и детальность правового регулирования.
Общие концептуальные требования к «закону о законах» субъекта Российской Федерации (именуемого далее условно законодательным кодексом) могут быть следующими.
Во-первых, законодательный кодекс должен быть единым (и единственным) основным специальным законом субъекта Российской Федерации по вопросам правотворчества и нормативных правовых актов. Сказанное отнюдь не означает, что кроме законодательного кодекса не может быть других нормативных правовых актов по указанным вопросам. Сам законодательный кодекс базируется на конституции (уставе) субъекта Российской Федерации, принципиальных положениях этого закона о системе нормативных правовых актов и основах законодательного (правотворческого) процесса в субъекте Российской Федерации. Законодательный кодекс не исключает принятия других региональных законов, где так или иначе могут регламентироваться вопросы правотворчества. Так, в законе о правительстве субъекта Российской Федерации может быть урегулирован общим образом вопрос о правовых актах, издаваемых правительством. его органами (подразделениями) и должностными лицами. Кроме того, издание законодательного кодекса предполагает, что на его основе и в его развитие должны приниматься подзаконные акты, регламентирующие правотворческую деятельность органов государственной власти (регламенты законодательных и исполнительных органов государственной власти и т.п.). Законодательный кодекс должен быть центральным законом в сфере правотворчества и правовых актов, законодательным стержнем для других законов и подзаконных актов в этой сфере. В самом законодательном кодексе целесообразно закрепить правило, согласно которому этому кодексу должны соответствовать все иные региональные законы, регулирующие вопросы правотворчества и правовых актов. В случае противоречия кодексу иных региональных законов применяется кодекс.
Регламентация всех вопросов, связанных с правотворчеством и правовыми актами, в едином законе (законодательном кодексе) может быть осуществлена с большей степенью системности, полноты, согласованности и даже экономичности правового регулирования.
Во-вторых, предметом регулирования законодательного кодекса должен быть весь комплекс вопросов связанных с правотворческой деятельностью и правовыми актами, которые находятся в пределах правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации. Законодательный кодекс по меньшей мере должен устанавливать:
1) общие положения о правовых актах и правотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации;
2) систему законодательства (нормативных правовых актов), требования к нормативным правовым актам, порядок планирования правотворческой деятельности, подготовки, экспертизы, внесения и рассмотрения проектов нормативных правовых актов, а также принятия, опубликования, вступления в силу, действия, толкования, реализации, изменения и отмены нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;
З) общие положения о ненормативных правовых актах высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе основные требования к таким актам, порядку их принятия и действия (в той мере, в какой необходимо обеспечить единство системы правовых актов высших органов власти субъекта Российской Федерации);
4) общие положения о нормативных и иных правовых актах структурных подразделений и должностных лиц высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе основные требования к порядку их принятия и действия;
5) общие положения о нормативных и иных правовых актах министерств, управлений, иных ведомственных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе основные требования к порядку их принятия и действия;
б) общие положения о нормативных и иных правовых актах муниципальных образований и правовые основы правотворческого процесса в муниципальных образованиях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;
7) участие субъекта Российской Федерации в правотворческой деятельности Российской Федерации.
Говоря о предмете регулирования законодательного кодекса, необходимо подчеркнуть важность включения в него не только норм, регулирующих подготовку, принятие, введение в действие нормативных правовых актов, но также и правила их реализации, в том числе толкования нормативных правовых актов, контроля за их исполнением и ответственности за нарушение. Законодательный кодекс должен охватывать, образно выражаясь, весь жизненный цикл закона — «рождение» (принятие и вступление в силу), «жизнь» феализацвя) и «смерть» (признание утратившим силу, проще говоря, отмена). Что касается договоров, заключаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в частности разграничения предметов ведения и полномочий, региональных социально-трудовых соглашений), то вопросы, связанные с их заключением и исполнением, лучше регулировать специальными законами.
В-третьих, степень детализации правового регулирования отношений в сфере правотворчества в законодательном кодексе должна быть различной. Так, регламентация законодательного процесса должна быть достаточно полной. дело в том, что регламента законодательного органа для правового регулирования законодательной деятельности субъекта Российской Федерации совершенно недостаточно. Регламент, принятый постановлением законодательного органа (не законом) это в основном внутренний документ законодательного органа, и он не может определить все аспекты законодательной деятельности и урегулировать взаимоотношения всех лиц, участвующих в законодательном процессе, например, участие в нем президента, губернатора, иного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Законодательная деятельность должна достаточно детально регулироваться правовым актом, имеющим силу закона.
В то же время применительно к другим нормативным и иным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации (не к законам) законодательный кодекс должен устанавливать лишь основные правила правотворческого процесса. Порядок принятия таких актов на основе законодательного кодекса должен определять сам правотворческий орган.
В-четвертых, законодательный кодекс должен быть подчинен идее обеспечения качества каждого нормативного правового акта и законодательства в целом. для этого в кодексе достаточно полно и детально определяются требования к нормативным правовым актам как общие, так и технико-юридические. Логично, когда требования к качеству закона определяются самим законом. Кроме того, на обеспечение качества законодательства должны быть ориентированы нормы о правотворческом процессе. Необходимо, чтобы сама правотворческая процедура не допускала принятия плохих нормативных правовых актов.
Изложенные требования к законодательному кодексу могут быть использованы при разработке и принятии региональных «законов о законах», а также при их совершенствовании.
Вопросы правотворчества на региональном уровне на основании конституций (уставов) и иных законов субъектов Российской Федерации регламентируются также в подзаконных актах, наиболее важными из которых являются регламенты законодательного органа государственной власти (они имеются в каждом субъекте Российской Федерации) и регламенты высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (они действуют в большинстве субъектов Российской Федерации).
Назад
