Принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному развитию регионального законодательства.

За семь лет правотворческой деятельности субъекты Российской Федерации обрели некоторый опыт в этой сфере. Однако потребности регионов в научно-методическом обеспечении право- творческой деятельности еще далеко не удовлетворены.

Становление системы регионального законодательства потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность научного осмысления вопросов соотношения регионального и федерального законодательства, разграничения правотворческих полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, делегирования правотворческих полномочий, соотношения юридической силы нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и др. Практика регионального правотворчества потребовала планирования и координации правотворческой деятельности, создания механизмов информационного обеспечения подготовки проектов нормативных правовых актов, экспертизы проектов нормативных правовых актов. Особенно остро встали проблемы освоения и использования правотворческой техники, принципиально влияющей на качество нормативных правовых актов.

В связи с формированием системы регионального законодательства стали актуальными проблемы подготовки квалифицированных специалистов для подготовки проектов законов, иных нормативных правовых актов, повышения юридической квалификации должностных лиц, связанных по роду своей деятельности с организацией законодательного процесса, тем более что классическое вузовское юридическое образование нацелено, прежде всего, на обучение правоприменению, а должного внимания обучению написанию, разработке, экспертизе проектов нормативных правовых актов практически не уделяется. Правотворческое направление отсутствует в подготовке юристов. Кроме того, в правотворческой практике выявилась потребность в урегулировании целого ряда принципиальных вопросов. Например, существуют пробелы в вопросах разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, планирования и координации правотворческой деятельности как на уровне Российской Федерации и ее субъектов, так и между соответствующими органами государственной власти и т.д.

В связи с этим неизбежны и закономерны претензии к качеству регионального законодательства. Например, по сведениям Министерства юстиции Российской Федерации, более одной трети нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подвергнутых министерством экспертизе в 1995—1997 гг., не соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральным законам. К середине 2000 года данная ситуация практически не изменилась. Так, по информации полномочного представителя Президента Российской Федерации, в Уральском федеральном округе почти одна треть из девятисот подвергнутых экспертизе региональных законов противоречит Конституции Российской Федерации. В связи с этим остро стоит вопрос о единстве правового пространства в России.

Очевидно, что для повышения качества регионального законодательства необходима специальная подготовка как депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и иных лиц, принимающих участие в правотворческой деятельности.

В конце 1999 г. сотрудниками Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук при поддержке Российского фонда правовых реформ (РФПР) в рамках программы «Совершенствование подготовки регионального законодательства» был подготовлен проект, направленный на совершенствование законодательства Свердловской области и предполагающий обучение специалистов, участвующих в правотворческом процессе.

Цель проекта — формирование навыков разработки и экспертизы проектов нормативных правовых актов у должностных лиц Свердловской области и иных специалистов, чья профессиональная деятельность связана с процессом правотворчества, организацией законодательного процесса, совершенствование используемых приемов юридической техники, а также оптимизация правотворческого процесса в Свердловской области.

Проект осуществлялся в три этапа.

На первом этапе был сформирован творческий коллектив, основу которого составили сотрудники Института философии и права УрО РАН, имеющие значительный опыт законотворчества.

Кроме сотрудников Института философии и права УрО РАН в творческий коллектив вошли специалисты из Уральской государственной юридической академии, Уральского института регионального законодательства, Уральского государственного университета, исследовательских центров Германии, США, Чешской Республики, Японии.

В рамках первого этапа творческим коллективом был проведен анализ состояния сложившейся законотворческой системы в Свердловской области, выяснены потребности специалистов, участвующих в процессе законотворчества, в получении знаний и навыков законотворчества, определены предполагаемые направления совершенствования процесса разработки и принятия нормативных правовых актов в Свердловской области.

По итогам первого этапа была подготовлена и издана коллективная монография (<Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области: состояние, проблемы, совершенствование» (Екатеринбург: УрО РАН, 1999. 140 с.).

На втором этапе реализации проекта были сформированы группы слушателей, разработана комплексная программа подготовки специалистов, участвующих в правотворческом процессе в Свердловской области, подготовлены методические программы конкретных учебных курсов.

В группы слушателей были включены депутаты Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, помощники депутатов, а также должностные лица, представляющие различные департаменты, отделы, управления и службы Законодательного Собрания Свердловской области, Правительства Свердловской области и администрации Губернатора Свердловской области.

По итогам второго этапа было подготовлено научно-практическое издание «Совершенствование законодательства и правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации: Программа подготовки специалистов» (Екатеринбург: УрО РАН, 2000. 230 с.).

В рамках третьего этапа была реализована программа обучения специалистов, участвующих в правотворческом процессе в Свердловской области, и подготовлена настоящая книга.

Основная цель настоящего издания — служить научно- методическим пособием (руководством) для государственных служащих и специалистов в сфере правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Назначением книги, а также стремлением отразить в ней опыт реализации программы подготовки специалистов, участвующих в процессе правотворчества, обусловлены жанр и структура предлагаемой работы.

Правотворчество субъектов Российской Федерации освещается в книге с трех точек зрения:

а)учебно-теоретической (выстраивается система понятий в сфере регионального правотворчества без приведения обширных обзоров имеющихся взглядов на рассматриваемые проблемы, характерных для сугубо теоретических монографических исследований, затрагиваются дискуссионные вопросы);

б)практической (освещается практика регионального правотворчества, анализируется в обзорно-сравнительном плане действующее законодательство субъектов Российской Федерации);

в)методической (предлагаются рекомендации по организации и ведению работ в сфере правотворчества, в том числе в виде формулировок нормативных положений, которые можно использовать при подготовке конкретных законопроектов).

Основное внимание в книге уделено общим проблемам регионального правотворчества и законодательства (теоретические основы регионального правотворчества и законодательства, правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации, законодательный процесс, подготовка законопроектов, законодательная техника и др.). Кроме того, с учетом важности или новизны рассматриваются отдельные отраслевые или частные проблемы регионального правотворчества (особенности правотворчества субъектов Российской Федерации в финансовой сфере, лоббизм в правотворчестве). В обзорном плане освещаются также отдельные вопросы правотворчества в ряде зарубежных государств.

С целью оказания информационной поддержки лицам, изучающим проблемы регионального правотворчества и занимающимся правотворческой практикой, к основной части книги приложен Систематизированный библиографический указатель по вопросам правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, который включает как научную, учебную, справочную литературу, так и официальные документы нормативные правовые акты и судебную практику.

***

Институт философии и права УрО РАН выражает искреннюю благодарность Российскому фонду правовых реформ в лице его президента Р.Г. Орехова и директора В.Д.Мазаева за поддержку реализации проекта, нацеленного на совершенствование законодательства Свердловской области.

Реализация программы совершенствования законодательства в Свердловской области стала возможной благодаря поддержке со стороны Губернатора Свердловской области Э.Э.Росселя, председателя Правительства Свердловской области А.П.Воробьева, председателя Областной думы Законодательного Собрания Свердловской области В.С.Сурганова, осуществлявшего полномочия до апреля 2000 г., а также ныне действующего председателя Областной думы Законодательного Собрания Свердловской области Е.Н.Порунова.

Институт философии и права благодарен всем сотрудникам Российской фонда правовых реформ, которые своими знаниями и усилиями способствовали выходу в свет данной и других книг, написанных в ходе проделанной работы: Н.Г.Пешину, О.Ю.Сазанову, Т.Ю.Коршучовой, И.А.Рыбниковой, И.М. Суворовой , А.Н. Фокиной.

От имени коллектива преподавателей, участвовавших в проекте, институт выражает признательность руководителю аппарата Законодательного Собрания Свердловской области Б.Ю.Берзину и заведующему общим отделом аппарата Законодательного Собрания В.Н.Михайлову за обеспечение учебного процесса.

Проведенный при подготовке и реализации обучения анализ регионального законодательства, 9хватьивающего к настоящему времени несколько сотен тысяч нормативных правовых актов 89 субъектов Российской Федерации, был бы невозможен без использования автоматизированных информационно-поисковых систем, прежде всего системы «КонсультантПлюс—Региональное законодательство». Институт философии и права УрО РАН выражает благодарность за работу по обеспечению программы базами данных по законодательству АО «КонсультантПлюс» (Д.Б.Новиков, Е.В.Гурова), Региональному информационному центру сети КонсультантПлюс в Свердловской области 000 «УралРелком-Плюс» (Н.А.Бородина, Ю.А.Румян цен), а также Центру компьютерных разработок ППС «Кодекс», г. Санкт-Петербург (С.Г. Тихомиров) и его представителю в г. Екатеринбурге — Центру компьютерных разработок (П.Л.Шейнкер). Редколлегия

Назад